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【网络文选】地方财政治理:授人以鱼还是授人以渔 基于省直管县财政体制改革的研究
2021-12-05 15:07 来源:《中国社会科学》2019年第7期 作者:刘勇政 贾俊雪 丁思莹 字号
2021-12-05 15:07
来源:《中国社会科学》2019年第7期 作者:刘勇政 贾俊雪 丁思莹

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  在一个多级政府框架下,完善政府治理体系以有效规范各级政府行为,对于一国治理体系和治理能力的现代化至关重要。作为政府治理体系的基础和重要组成,地方财政治理的优化完善始终备受关注。这对于中国这样一个地域辽阔、国情复杂的单一制国家而言尤为关键。党的十九大报告提出,要加快建立现代财政制度,建立权责清晰的中央与地方财政关系,推进国家治理体系和治理能力的现代化。

  地方财政治理的核心在于:有效缓解地方道德风险问题、增强地方政府的财政自给能力和主体能动性,更好地满足辖区居民对公共服务的需求。实现这一点的关键在于,实现财力与支出责任(或事权)在各级政府间的合理划分与匹配。

  对此,(就收入层面而言)学术界主要强调两种策略:(1)保持现有政府间支出责任划分不变的情况下,适当提高地方政府的税收自主权,提升地方自有财力水平,实现财力与支出责任相匹配;(2)在合理测算地方自有财力和支出责任的基础上,增加转移支付以弥补地方财力缺口。这两种策略存在各自的优势与不足,蕴含着不同的地方财政治理逻辑和政府间财政关系理论内涵——理论上讲,它们可能产生不同的激励效应,对地方政府的收支行为进而财政自给能力产生不同影响。

  特别地,作为一种“授人以渔”的财政治理方式,税收自主权的提高有利于强化地方收入激励,促使地方政府提升税收努力以增加财政收入,亦会促使地方政府支出成本内部化(需更多依靠自有收入为支出筹资),遏制地方政府的道德风险和成本转嫁行为,促使其提升税收努力、采取更为理性审慎的支出政策,故有利于增强地方政府的财政自给能力;但也可能会引发地方政府低税负竞争,对地方政府财政自给能力产生不利影响——这在地方税收自主权较大时会尤为明显。而作为一种“授人以鱼”的财政治理方式,转移支付规模增加则有利于遏制地方政府低税负竞争行为,增强地方政府财政自给能力;但也可能弱化地方政府的预算约束,不利于地方政府支出成本内部化,加剧地方政府的道德风险和成本转嫁行为,致使地方财政收入下降和支出膨胀,削弱地方政府财政自给能力——这在转移支付规模较大(地方政府对转移支付依赖性较高)时会表现得更突出。

  1994年分税制改革较明确地界定了中央与省之间的收支责任划分,同时赋予省级政府制定省以下各级政府间收支责任安排的自由裁量权。与此同时,地级市政府还时常会向县级政府摊派本应属于自身的支出责任。这极大削弱了县乡基层政府的财政自给能力,恶化了县乡财政状况,损害了地方财政治理效率。为解决这一问题,我国自2004年以来在一些省份陆续推行了省直管县财政体制改革。其核心特点是将县级政府的收支责任划分、转移支付分配和预算资金调度,交由省级财政直接负责,实现了省级政府与县级政府在财政上的直接联系,减少了一个财政层级(地级市政府)。确切来讲,这一改革发轫于安徽、河南和福建等省,此后逐步推向其他省份——截至2014年底,全国已有54%的县(21个省份的1060个县)实行了改革。在改革模式上,各省采取的做法不尽相同:福建、黑龙江和江苏省选择一次性推行改革;其他省份则采取了逐步推进的模式,但这些省份改革试点县的选择标准有所不同——如河北省将产粮大县作为改革县,山西省优先把扶贫开发县作为改革县。

  基于省直管县财政体制改革实践,以已有政府间财政关系理论为基础,从地方财政治理视角出发,结合我国地方政府行为动机构建一个理论分析框架,剖析省直管县改革践行的税收自主权和转移支付增加这两种地方财政治理方式,对地方政府收支行为进而财政自给能力的影响及其逻辑机理 (见下图) 。

 

 

  地方税收分成比例的提高主要通过三种机制对地方政府收支行为产生影响。首先,税收分成比例提高意味着地方收入索取权的增加,这会强化地方收入激励,促使地方政府提升税收努力进而自有财政收入水平,故有利于增强地方财政自给能力。其次,税收分成比例提高也意味着地方政府支出将更多依靠自有财政收入融资,故可促进地方政府支出成本内部化,遏制地方政府的道德风险和成本转嫁行为。这可促使地方政府提升税收努力以增加财政收入,更好地满足既定的支出需求;也会促使地方政府支出行为更为理性审慎,以尽可能减小自有财政收入增加带来的辖区经济成本(居民和企业的税负)上升进而对地区经济增长的不利影响,这会遏制收入效应带来的支出规模膨胀,故也有利于增强地方政府财政自给能力。最后,税收分成比例提高也可能引发地方政府低税负竞争,致使地方自有财政收入下降,对地方政府财政自给能力产生不利影响,这在地方税收自主权较大时会尤为突出(1994年分税制改革以来,中国地方政府的税收自主权较小,故这一效应倾向于较弱)。故就理论而言,提高税收分成比例对地方政府财政自给能力的影响不明确。但就中国现实来看,税收分成比例通过前两种机制产生的正影响较后一种机制的负影响而言倾向于更突出,因而总体上更有利于规范地方政府的财政收支行为、增强地方政府的财政自给能力。

  转移支付增加同样主要通过三种机制对地方政府收支行为产生影响。首先,转移支付增加可一定程度上矫正地方政府低税负竞争行为,故有利于地方自有财政收入增加进而增强地方政府财政自给能力。其次,转移支付增加意味着地方可支配财力增加,这会通过收入效应导致地方政府支出增加,削弱地方政府财政自给能力。最后,作为地方非自有财政收入,转移支付增加不利于地方政府支出成本内部化,加剧地方政府的道德风险和成本转嫁行为。特别地,对于地方政府而言,转移支付收入是一种公共池(common pool)资源,故会弱化地方政府的预算约束,割裂地方政府支出的成本—收益联系(即地方政府支出成本可通过转移支付这一公共池渠道转嫁给中央和其他辖区政府)。当地方政府更依赖于转移支付时,将会刺激地方政府降低税收努力和自有财政收入水平、扩张支出规模,从而将更多的支出成本转嫁出去。同时,转移支付增加也会强化地方政府对上级政府就其收支行为进而财政状况进行“兜底”的预期,这将进一步刺激地方政府的道德风险和成本转嫁行为,从而对地方政府财政自给能力产生不利影响。

  转移支付增加对地方政府财政自给能力的影响在理论上同样不明确。但就中国现实来看,由于追求地区经济增长以获取更大的晋升机会构成了地方政府的核心利益,且分税制改革以来地方政府对转移支付的依赖性较高,故地方政府规避自有财政收入增加及其对地区经济增长的不利影响、而借助转移支付进行成本转嫁的动机更为强烈。因此,在中国特定的制度背景下,转移支付增加对地方政府的税收努力进而财政收入的抑制作用,以及对地方政府支出的扩张性影响将更为突出,从而不利于地方政府财政自给能力的提升。

  鉴于此,我们提出如下理论判断:提高税收分成比例和增加转移支付这两种地方财政治理方式对地方政府收支行为和财政自给能力的影响机理和激励效应不同——总体而言,前者即“授人以渔”的治理方式将更有利于规范地方政府收支行为、增强地方政府财政自给能力,后者即“授人以鱼”的治理方式则更倾向于产生相反的治理效果。这也意味着省直管县财政体制改革是否有利于增强县级政府财政自给能力、改善地方财政治理在理论上不明确——取决于哪一种地方财政治理方式的影响占据主导作用。

  利用1995-2014年间全国县级面板数据以及双重差分模型和工具变量法,最终使用的样本为全国30个省、自治区和直辖市1907个县1995-2014年间的面板数据。在一个相对统一的分析框架下,考察省直管县财政体制改革对地方政府收支行为和财政自给能力的综合影响,识别出提高税收自主权和增加转移支付规模对县级政府的收支行为和财政自给能力的影响差异,以及它们在决定省直管县改革成效中的作用。

  主要变量的基本统计描述列举如下:我国县级政府财政收入与财政支出比值的样本均值仅为39.8%,表明县级政府的财政自给率普遍较低,自有财力仅能支撑大约2/5的财政支出。控制了其他因素的影响后,改革致使改革县(相较于非改革县)的财政自给率平均下降了5.6个百分点,这意味着改革导致改革县的财政自给率下降了12.2%。改革导致改革县的人均财政收入减少了9.9%,导致改革县的人均财政支出扩张了4.1%。在较好地矫正了内生选择问题后,省直管县改革导致改革县的财政自给率下降了9.8个百分点,人均财政收入减少了37.1%,人均财政支出则增加了22.4%。省直管县改革使改革县的税收分成比例平均提高了1.2个百分点、转移支付规模增加了4.0个百分点。样本期间内(1995—2007年间),省直管县改革使改革县人均财政支出显著增加了16.3%。

  研究表明,税收自主权的增加显著提升了县级政府的自有财力水平,且在一定程度上遏制了县级政府支出扩张,从而有效增强了县级政府的财政自给能力。转移支付规模增加则具有相反影响,且这一相反的负向激励效应起到主导作用,最终导致省直管县改革显著削弱了县级政府的财政自给能力,不利于地方财政治理的改善。

  上述结论对于新时代完善我国地方财政治理体系、构建权责清晰的政府间财政关系具有良好启示。在一个多级政府框架下,道德风险问题始终是地方财政治理面临的主要挑战——其往往是地方政府机会主义行为、地方财政困境乃至地方财政不可持续的重要根源。特别是,就中国当前情况来看,地方税收自主权较小、对转移支付依赖性较严重,道德风险问题愈发突出。今后在完善地方财政治理体系中,不能仅从提高地方政府可支配财力的角度考虑问题,而应将增强地方政府财政自给能力和主体能动性作为立足点和根本目标,以有效规避地方道德风险问题。

  中央分别于2016年8月和2018年2月颁布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》和《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》。这是分税制改革以来我国首次系统界定和规范了中央与地方的财政事权范围和相应的支出责任分担方式,并在此基础上明确了一般性和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政事权事项,较大程度上改变了地方政府(尤其落后地区)对转移支付高度依赖的局面, 有利于规避地方道德风险问题。

  对于中国这样一个地域辽阔、国情复杂的单一制国家而言,中央转移支付在促进地区均衡发展、保障基本公共服务均等化和遏制地区间过度竞争等方面发挥了至关重要的作用;但规模过度也会给中央政府造成巨大的财政压力,产生地方道德风险加剧等不利影响。结合当前我国实施的“减税降费”的整体策略和财政收入增速不断下降的现实来看,中央可考虑在下一阶段央地财政关系的改革中进一步适当减少转移支付规模、增加地方税收自主权,以便更好地发挥地方政府的主体积极性,提升地方财政治理水平。

 

  (作者单位:刘勇政,中国人民大学财政金融学院、中国财政金融政策研究中心;贾俊雪,中国人民大学财政金融学院、中国财政金融政策研究中心;丁思莹,中国人民大学财政金融学院。《中国社会科学》2019年第7期。中国社会科学网 张征/摘) 

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姓名:刘勇政 贾俊雪 丁思莹 工作单位:

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